Gestion du secteur sucrier au Sénégal : Une coûteuse volatilité politique

Lorsqu’on considère les exportations, la prédominance des pays en développement est encore plus remarquable (plus de 50% de part de marché pour le Brésil, pour certaines années).

Il s’y ajoute des droits additionnels équivalant à la différence entre le prix à l’importation et le prix de référence.

De 2000 à 2010, où le prix de la tonne de sucre a été presque toujours inférieure au prix de référence (fixé à 325056 FCFA depuis 1999), le mécanisme de la TCI a joué en plein régime. Par exemple, en 2005, les importations se sont élevées à 60.000 tonnes.

1. Les consommateurs manifestent souvent bruyamment leur mécontentement à chaque fois que les prix des denrées de première nécessité (dont le sucre) augmentent.
2. L’industriel, la CSS, est le deuxième plus grand employeur au Sénégal, après l’Etat, avec un total d’emplois générés avoisinant les 6000 travailleurs. La compagnie est également bâtie autour d’un modèle d’intégration verticale, qui couvre toute la chaine de valeur, de la culture de la canne, à la transformation et à l’écoulement sur le marché local. Jusqu’en 2009, la CSS jouissait d’un statut de monopole et de monopsone. Un monopole car elle contrôle la production de sucre au Sénégal. Un monopsone car elle contrôlait aussi les importations de sucre. La CSS est aussi un modèle de développement local, avec une position centrale dans l’économie de la ville de Richard-Toll, où elle est installée depuis sa création, en 1972. La Compagnie n’hésite pas à utiliser ses différents atouts comme arguments de négociation avec l’Etat du Sénégal.
3. Les commerçants, essentiellement regroupés au sein de l’UNACOIS, sont de farouches opposants à l’industriel, à qui ils ont réussi à arracher beaucoup de privilèges, notamment la perte de son pouvoir monopsonique sur les importations. En effet, depuis 2009, les commerçants peuvent importer, tout comme la CSS, pour suppléer la production industrielle, estimée annuellement à environ 100.000 tonnes. Une poignée d’individus, particulièrement influents au sein des organisations de commerçants, se partagent le business de l’importation de sucre.
4. L’Etat du Sénégal est le seul des quatre acteurs sans aucun agenda visible, malgré les différentes alternances que le pays a connues. Les hausses de prix sont souvent déterminées par le jeu de l’offre et de la demande mondiales. Lorsque les commerçants s’activent, l’Etat réagit en libéralisant davantage les importations. Et lorsque l’industriel menace de mettre la clé sous le paillasson, il réagit en renforçant sa protection. Ce faisant, il manque à l’Etat une stratégie claire visant à appuyer soit la production (l’industriel) ou la consommation. Dans le domaine de la stratégie industrielle, il n’est malheureusement pas possible de faire les deux.

• Le sucre est un secteur où les pays en développement ont un large avantage comparatif, comme en témoigne la marginalisation des pays développés dans cette branche, à l’échelle internationale. Le Sénégal peut tout à fait développer un avantage comparatif dans ce secteur et dans les secteurs similaires. De plus, c’est un secteur générateur d’emploi, qui exploite une ressource bien locale (la canne) et couvre toute la chaine de valeur (« de la fourche à la fourchette »). Il est donc légitime que le Sénégal cherche à jouer le premier rôle dans ce domaine.
• Les défis auxquels le Sénégal fait actuellement face pour maintenir en vie la CSS, tout en diminuant le prix du sucre au détail, préfigurent ceux encore plus importants liés à la création et à la gestion d’un écosystème industriel qu’on voudrait performant et diversifié.
• L’Etat devra faire un choix clair entre protéger les consommateurs ou protéger l’industriel. S’il choisit de protéger les consommateurs, cela signifierait qu’il devra faire le deuil de la CSS et de l’industrie du sucre en général. Cela ne garantirait pas pour autant que les prix soient stables. Ils continueront de varier au gré de l’offre et de la demande mondiales et l’Etat pourrait les atténuer par des subventions bien ciblées. S’il choisit de développer une industrie locale compétitive, il devra s’assurer qu’il a les capacités à mettre en place un système d’incitation et de coercition suffisamment efficace pour permettre à l’industrie d’opérer de façon autonome, sans subvention ou protection indue. Dans ce cas, une ouverture à la concurrence est à envisager, aucune raison ne justifiant un monopole pour le sucre.
• L’efficacité de la politique fiscale doit toujours être évaluée en comparant les recettes qu’elle génère avec le bénéfice net pour la société. Dans le cas du sucre, la perte de consommation induite par le régime de fiscalité mis en place est souvent 6 fois plus importante que le recouvrement fiscal en résultant.